È iniziata la nuova era della politica industriale

Governi di tutto il mondo stanno intervenendo sempre di più sul settore privato tramite politiche industriali tese ad aiutare le industrie nazionali a raggiungere obiettivi che i mercati, di per sé, hanno poche probabilità di realizzare. Di conseguenza, le imprese che operano in determinati settori – come le case automobilistiche, le aziende energetiche e i produttori di semiconduttori – potrebbero andare incontro a cambiamenti radicali nei loro ambienti operativi. Le politiche in atto potrebbero creare nuovi costi o fornire incentivi finanziari mirati allo spostamento degli investimenti in R&S o in produzione. Potrebbero anche indurre le imprese a modificare le reti di fornitura o a sostituire i partner commerciali. I manager che sono cresciuti professionalmente in mercati non supportati da questi incentivi si trovano attualmente di fronte a un ambiente relativamente nuovo. Questo articolo offre una panoramica dei vari approcci di politica industriale e mette a disposizione dei manager un framework per rispondervi.

La caduta e l’ascesa della politica industriale

Le politiche industriali non sono certo una novità. I Paesi avanzati le hanno sempre messe in atto: dopo la seconda guerra mondiale, il Giappone ha usato la gyōsei shidō, o “consulenza amministrativa”, accompagnata da prestiti, contributi a fondo perduto, sovvenzioni e altri strumenti finanziari per promuovere la crescita della sua industria manifatturiera. Nel 1986 la Cina ha lanciato il programma 863 per modernizzare la tecnologia. Corea del Sud, Singapore e Taiwan hanno usato programmi di sovvenzionamento per stimolare la modernizzazione e lo sviluppo. Negli Stati Uniti, il programma spaziale Apollo e il lavoro della Defense Advanced Research Projects Agency (DARPA) sono esempi di politiche industriali mirate che hanno stimolato con successo l’innovazione. Eppure, nei decenni scorsi, i critici si sono domandati ripetutamente se quegli interventi fossero davvero il modo più efficiente per allocare le risorse pubbliche. Il mancato raggiungimento degli obiettivi, gli effetti anticompetitivi percepiti, le preoccupazioni per la riduzione degli investimenti privati e il timore che i programmi di intervento pubblico abbiano servito spesso interessi di parte hanno contribuito ad alimentare lo scetticismo, insieme a dei clamorosi fallimenti, tra cui l’investimento del governo americano nell’azienda produttrice di pannelli solari Solyndra, la creazione della Synthetic Fuels Corporation (fondata nel 1980 e chiusa sei anni dopo) e l’insuccesso commerciale dell’aereo di linea supersonico franco-britannico Concorde. Di conseguenza, il pendolo si è messo a oscillare nel senso opposto e molti Governi hanno limitato il proprio intervento.

Negli ultimi cinque anni, si è tornati rapidamente all’antico, anche per la necessità di rispondere a sfide globali che minacciano la nostra società, come il Covid-19 e il cambiamento climatico. Inoltre, molti Paesi temono che le loro tecnologie strategiche o i loro settori strategici si stiano indebolendo, il che pone una minaccia alla crescita economica, alla sicurezza nazionale e alla capacità d’innovazione. Alcune nuove politiche industriali si focalizzano sulla creazione di posti di lavoro, altre sullo sviluppo del commercio internazionale. Esempi significativi includono lo European Green Deal, Horizon 2020 e lo Strategic Forum for Important Projects of Common European Interest (IPCEI); l’Infrastructure Investment and Jobs Act (IIJA), l’Inflation Reduction Act (IRA), e il CHIPS and Science Act negli Stati Uniti; e politiche introdotte in Cina come Made in China 2025 e la Belt and Road Initiative, che secondo alcuni sarebbe stata progettata per far crescere il suo ecosistema di sostegno alle esportazioni.

A volte i Governi intervengono perché il settore privato non è disposto ad assumersi lo stesso livello di rischio che si assumono loro nella fornitura di beni pubblici. Un caso esemplificativo è il programma americano Operation Warp Speed, che ha contribuito sensibilmente ad accelerare i test clinici e l’introduzione di nuove tecnologie come i vaccini a RNA messaggero, nonché a sviluppare strumenti diagnostici e supporti terapeutici contro il Covid-19, perché la Biomedical Advanced Research and Development Authority (BARDA) era disposta ad assumersi grossi rischi finanziari scommettendo su un portafoglio di tecnologie differenziate, alcune delle quali non sono mai state messe in campo.

Un tipo di intervento più controverso, e sempre più diffuso, mira ad aiutare industrie specifiche o settori specifici. L’appoggio finanziario fornito dai Governi europei ad Airbus ha aiutato il consorzio ad assorbire gli alti costi fissi che rappresentavano una barriera formidabile all’ingresso nel settore dei velivoli commerciali; la Cina ha offerto lo stesso tipo di supporto alla Commercial Aircraft Corporation of China (COMAC) per la progettazione e la costruzione di jet passeggeri come il C919. La Cina, che ha sempre fatto affidamento su politiche industriali finalizzate allo sviluppo della sua economia, ha sovvenzionato pesantemente anche l’illuminazione allo stato solido, l’energia eolica e la fabbricazione di pannelli solari. E riconoscendo fin da subito l’importanza della riconversione all’elettrico della sua industria automobilistica, la Cina ha fornito incentivi anche agli acquirenti di veicoli elettrici di fabbricazione nazionale. È ormai il primo produttore mondiale di veicoli elettrici e aziende cinesi come Contemporary Amperex Technology Company (CATL) e BYD sono diventati fornitori dominanti di batterie al litio e dei relativi componenti. Questi successi hanno incoraggiato Governi di tutto il mondo a intervenire maggiormente in strategie industriali focalizzate sulla tecnologia e finalizzate a una missione specifica.

La competizione geopolitica sempre più intensa tra gli Stati Uniti e la Cina sta gettando altra benzina sul fuoco. Il governo americano ha tentato di frenare il declino di settori strategici della sua base industriale offrendo prestiti e incentivi rilevanti, mettendo dei dazi, e fornendo grossi incentivi fiscali supportati da regole a sostegno della produzione nazionale, come quelle previste dal Federal Advanced Manufacturing Production Tax Credit dell’Inflation Reduction Act. Ha emanato nuove regole sulla proprietà dei veicoli finanziari e sui vincoli all’esportazione, come quelli che si applicano ai semiconduttori avanzati e alle macchine che occorrono per fabbricarli. Queste politiche hanno fatto aumentare enormemente gli investimenti industriali negli Stati Uniti, ma hanno spinto altri Paesi, anche alleati, a reagire con altri interventi di natura protezionistica. L’UE, per esempio, ha risposto con il Green Deal Industrial Plan e con proposte intese a sospendere temporaneamente le regole che limitano gli aiuti di Stato alle imprese dei Paesi membri. Il parlamento sudcoreano ha approvato il K-Chips Act in risposta al CHIPS and Science Act varato dagli Usa.

Le politiche industriali hanno cominciato a estendersi al di là dei confini nazionali e sovranazionali (come nel caso dell’UE) con lo sviluppo di nuove alleanze e nuovi concetti come il friend-shoring, ossia l’approvvigionamento di materiali e componenti da partner commerciali fidati. Gli esempi includono la CHIP 4 Alliance proposta dall’amministrazione Biden, che creerebbe “una supply chain democratica per i semiconduttori” con la partecipazione di Giappone, Corea del Sud, Taiwan e Stati Uniti; l’accordo stipulato dal Group of 7 per gestire collettivamente i rischi nelle supply chain dei minerali critici; e la partnership GB-Giappone nei semiconduttori.

Friend-shoring e alleanze commerciali intra-settoriali pongono una sfida ulteriore alle aziende che operano su scala internazionale: gli executive devono capire non solo le dinamiche competitive di mercati potenzialmente sconosciuti che si trovano in altri Paesi, ma anche i possibili effetti di decisioni prese in Paesi concorrenti. Per esempio, gli Stati Uniti non hanno dei produttori nazionali di schermi piatti e si affidano alla Cina, al Giappone, alla Corea del Sud e a Taiwan per l’intera fornitura di monitor per PC, televisori e display utilizzati nelle automobili e in altre macchine. Ma le politiche cinesi che hanno prodotto un investimento eccessivo in capacità produttiva estrometteranno probabilmente “amici” degli Stati Uniti come Corea del Sud, Giappone e Taiwan da questo business, il che obbligherà alla fine le aziende americane ad approvvigionarsi esclusivamente in Cina.

Affrontare con successo un mutevole ambiente politico

Man mano che si formulano e si implementano nuove politiche, i leader aziendali possono intraprendere tutta una serie di azioni per posizionarsi correttamente.

Riconoscete le diverse forme di politica industriale. Le politiche industriali si possono suddividere in quattro macrocategorie: orizzontali, verticali, a supporto dell’offerta e a supporto della domanda. Sono distinzioni utili per i manager, perché ogni tipo di politica incide diversamente sul comportamento del mercato e sulla competizione.

Le politiche orizzontali si applicano a tutte le aziende indipendentemente dalla loro attività, ubicazione o dalle tecnologie che impiegano. Includono elementi come i crediti fiscali per l’R&S e l’ammortamento accelerato, che riducono il costo degli investimenti di capitale. Le politiche verticali, o mirate, favoriscono un determinato settore o una determinata azienda. Includono i crediti d’imposta sugli investimenti in energie rinnovabili come quelli previsti dall’IRA: un credito di 3 dollari al chilogrammo per la produzione di polisilicio per applicazioni solari e un credito di 12 dollari al metro quadro per la produzione di wafer fotovoltaici.

Le politiche a supporto dell’offerta incidono principalmente sul costo dell’R&S o della produzione, e possono favorire certe localizzazioni produttive o l’impiego di determinati materiali o tecnologie. I Governi usano molto spesso strumenti a sostegno dell’offerta come finanziamenti a fondo perduto, sovvenzioni, sgravi fiscali e crediti d’imposta. Per gli economisti, tali strumenti possono essere giustificati quando le imprese non hanno incentivi sufficienti per investire in progetti rischiosi o investono meno del dovuto perché otterranno solo una quota parziale del ROI totale. Per esempio, la European Battery Alliance sta incanalando miliardi di euro in ricerca e innovazione, mentre negli Stati Uniti l’IRA fornisce crediti fiscali e garanzie sui prestiti per un’ampia gamma di progetti finalizzati allo sviluppo di energia pulita.

Gli strumenti a sostegno della domanda, per contro, incidono tipicamente sul consumo interno di determinati prodotti o servizi e mirano a incrementare le dimensioni del mercato complessivo. Gli esempi includono i crediti d’imposta per l’acquisto di un veicolo elettrico e il pricing garantito per l’energia rinnovabile venduta al gestore di una rete elettrica. L’acquisto diretto da parte del Governo è un altro strumento a supporto della domanda, al pari dei crediti di imposta per l’installazione di impianti che generano energia rinnovabile. Questi strumenti hanno il vantaggio di preservare la concorrenza tra imprese che si contendono i clienti, ma distorcono i mercati, quantomeno temporaneamente; molte disposizioni dell’Inflation Reduction Act che incentivano l’energia pulita sono essenzialmente strumenti a sostegno della domanda che regolamentano la produzione interna.

Molte aziende si concentrano su strumenti a sostegno dell’offerta quando fanno lobbying perché le politiche che promuovono l’offerta possono essere mirate specificamente a vantaggio del loro business. Pensano che le politiche di promozione della domanda possano intensificare la concorrenza. Ma cercare di ottenere una combinazione di politiche che incentivano sia l’offerta sia la domanda sarebbe spesso più efficace, perché gli strumenti a supporto della domanda fanno crescere le dimensioni del mercato, il che crea più incentivi a investire per le aziende – e abbassa il rischio di quegli investimenti.

Capite le priorità in competizione e l’intento del Governo. Quando le politiche sono ancora in corso di sviluppo, gli executive devono identificare i vari interessi in gioco. Con il CHIPS and Science Act, ad esempio, la priorità numero uno del Governo era assicurare l’approvvigionamento interno di semiconduttori per la difesa e per le infrastrutture critiche. I fabbricanti di semiconduttori, dal canto loro, volevano aiuto nella competizione con dei concorrenti esteri che avevano costi più bassi; utilizzatori di chip come le case automobilistiche volevano un’offerta affidabile; e la manodopera organizzata voleva posti di lavoro ben retribuiti in un contesto altamente sindacalizzato. Quasi tutte le politiche sono compromessi che si fondano sull’appoggio di un ampio spettro di sostenitori.

Coinvolgete ed educate. Prima che le politiche industriali vengano finalizzate, molte organizzazioni mettono in campo i loro team di pubbliche relazioni o i loro lobbysti per tentare di influenzarle in funzione dei propri interessi. Ma spesso gli executive non si rendono conto di quanto sia importante educare non solo i leader politici e i parlamentari, ma anche i funzionari pubblici che scrivono le leggi – come quelli che operano presso il Congresso degli Stati Uniti o nello staff UE di Bruxelles. Molti funzionari pubblici conoscono poco il mondo delle imprese e aree come l’energia pulita o i semiconduttori sono tecnicamente complesse; questo offre ai CEO un’occasione irripetibile per fornire un input significativo, specie quando possono parlare a nome di un intero settore.

Decidere di educare i funzionari pubblici e i loro collaboratori su interessi e problemi in competizione tra loro potrebbe essere un modo più efficace per influenzare il pensiero di coloro che stanno sviluppando le politiche, anziché limitarsi a invocare un determinato provvedimento. Vuol dire anche mettere temporaneamente da parte gli interessi specifici di un’azienda e illustrare il quadro complessivo: la struttura del settore, le dinamiche commerciali in atto e l’interazione sistemica. Per esempio, le politiche adottate recentemente in tema di distribuzione dei semiconduttori erano motivate dalla crisi logistica insorta durante la pandemia da Covid-19, quando sono venute alla luce parecchie vulnerabilità strategiche. Eppure molti esponenti del Governo e del business sono caduti nella trappola di guardare solo un po’ più a monte e un po’ più a valle rispetto all’origine delle carenze, il che ha prodotto un’intensa azione di lobbying intorno a possibili soluzioni. Una visione d’assieme della rete altamente interconnessa di progettisti di chip, fornitori di materiali, produttori di chip e consumatori di chip avrebbe rappresentato un approccio più efficace. A quel punto i policymaker si sarebbero resi conto che alcuni colli di bottiglia della supply chain erano legati ai picchi della domanda e all’accumulo di scorte in vista delle sanzioni irrogate dagli Stati Uniti alle aziende cinesi, e che le case automobilistiche condividevano il proprio appello all’incremento della capacità di produzione dei chip con altri settori caratterizzati da una domanda elevata. Una visione d’insieme li avrebbe aiutati altresì a capire come le sanzioni imposte dagli Stati Uniti a delle aziende cinesi selezionate avessero innescato l’installazione di una capacità eccessiva nel settore ormai maturo dei chip, con un effetto probabile di commoditizzazione a carico di altri player globali.

Analogamente, molti esponenti del Governo potrebbero non capire come variano i livelli di investimento e gli orizzonti temporali da un settore all’altro e persino all’interno del medesimo settore. Le case farmaceutiche e i produttori di semiconduttori potrebbero spendere oltre il 30% dei loro ricavi in R&S mentre le aziende dei beni di consumo ad alta rotazione ne spendono al massimo il 2%. Come strumento di politica industriale, i crediti di imposta funzionano solo quando l’azienda ha un reddito positivo a cui applicarli. Settori ad alta intensità di capitale come la produzione di semiconduttori e l’industria mineraria ed estrattiva potrebbero non generare profitti per un decennio abbondante. In questi casi, offrire un credito commerciabile consentirebbe a queste aziende di vendere lo sgravio fiscale ad altre imprese. Per esempio, la politica energetica attuata dagli Stati Uniti tra il 1918 e il 1970 mirava ad accrescere le riserve interne di petrolio e gas naturale. Offriva all’industria petroliera tutta una serie di incentivi, tra cui strumenti fiscali come la detrazione dei costi immateriali legati alla trivellazione e al carotaggio esplorativo, un abbuono percentuale per contrastare l’esaurimento delle riserve sotterranee, un trattamento favorevole dei capital gain sulla vendita dei giacimenti, ed esenzioni speciali dalle regole sui limiti previsti per le perdite sulle attività in passivo. Nel loro insieme, questi incentivi hanno ridotto l’aliquota marginale d’imposta nel settore del petrolio e del gas naturale e hanno contribuito a mettere le aziende americane all’avanguardia della produzione a monte per quasi tutto il XX secolo. Ma questi approcci erano stati formulati molto prima che nascessero molti dei legislatori di oggi e se gli executive dedicassero del tempo a educarli, i nostri legislatori tenderebbero a sviluppare delle politiche più sofisticate e selettive.

Collaborate. La scelta di lavorare con partner che operano sia a monte sia a valle della vostra supply chain può produrre ottimi risultati commerciali, in linea con gli obiettivi di politica industriale. In Europa, molte aziende che stanno adempiendo all’obbligo di ridurre le emissioni di carbonio si trovano di fronte al classico dilemma “dell’uovo o della gallina”: esitano ad adottare un combustibile più sostenibile perché le fonti di approvvigionamento di cui dovrebbero servirsi sono incerte. Nello stesso tempo, i potenziali fornitori di combustibile non possono o non vogliono investire in aumento della capacità produttiva finché non avranno una domanda sufficiente ad assicurare un ritorno sull’investimento. A. P. Moller-Maersk, il colosso danese dello shipping e della logistica, ha tentato di affrontare questo dilemma firmando accordi di fornitura a prezzo prefissato con fornitori di biometanolo per spingerli a investire in nuova capacità produttiva. E General Motors sta investendo 650 milioni di dollari in Lithium Americas per aiutarla a sviluppare il nuovo impianto di Thacker Pass in Nevada, un’operazione che include un accordo decennale di fornitura a prezzi garantiti e altre opzioni intese a ottenere una quota addizionale dell’output.

Adattatevi. Il compianto professor Bruce Scott della Harvard Business School definiva il business un’attività che obbedisce a regole fissate dal Governo. Da questo punto di vista, le nuove politiche industriali rappresentano un tentativo di cambiare le regole del gioco per raggiungere obiettivi specifici.

L’adattabilità, perciò, è cruciale per i leader aziendali. RISC-V Foundation, un’organizzazione che mira a promuovere l’adozione della sua tecnologia open-source per la progettazione dei microprocessori (sviluppata alla University of California, Berkeley), ha spostato il quartier generale dagli Stati Uniti alla Svizzera, ridenominandosi nel contempo RISC-V International. Lo ha fatto per assicurarsi che i suoi membri, che includono aziende americane, europee e cinesi, potessero continuare a usare quei chip nonostante le sempre maggiori restrizioni al libero commercio internazionale.

Ecco un altro esempio di adattamento: aziende occidentali con grossi interessi in Cina stanno biforcando le loro supply chain per servire il mercato cinese separatamente dal resto del mondo. E molte aziende europee che dipendono dal Giappone per quasi tutte le loro esigenze di produzione ma non possono ancora trasferirsi in altri Paesi dovranno definire delle road map per diversificare la produzione nel lungo termine.

Decidete se accettare sovvenzioni. Le sovvenzioni a supporto della domanda sono relativamente lineari. Il compito del venditore è rispettare le condizioni di legge che consentono all’acquirente del suo prodotto di incassare il sussidio. Ma quando i programmi governativi incentivano l’offerta, i leader aziendali devono decidere se accettare quelle sovvenzioni. I programmi degli Stati Uniti prevedono sempre più frequentemente dei vincoli, sia tradizionali, come livelli minimi di investimento o di occupazione aggiuntiva, sia non convenzionali, come la partecipazione del Governo al capitale, agli investimenti o agli utili futuri. Durante l’Operation Warp Speed, per esempio, i dirigenti di Moderna hanno accettato i finanziamenti della BARDA per accelerare lo sviluppo e incrementare la produzione. Per contro, i leader di Pfizer hanno adottato un approccio più limitato: l’azienda ha ottenuto l’impegno del Governo ad acquistare cento milioni di dosi del vaccino che stava per mettere in produzione su vasta scala, e ha ricevuto dalla Food and Drug Administration l’autorizzazione all’uso emergenziale. Entrambi i vaccini hanno avuto un grosso successo commerciale, ma la più stretta collaborazione di Moderna con il Governo ha contribuito probabilmente alle successive controversie insorte tra l’azienda e i National Institutes of Health sulla titolarità dei brevetti e sul diritto di concedere in licenza la tecnologia.

Le sovvenzioni possono apportare altri vincoli. Un caso estremo è il salvataggio di GM operato dal Governo degli Stati Uniti durante la Grande Recessione. La crisi finanziaria del 2008 ha fatto crollare precipitosamente le vendite delle case automobilistiche americane, compromettendo gravemente i loro bilanci. Le preoccupazioni per il tracollo di un settore strategico hanno spinto il governo federale a intervenire: GM ha ricevuto più di 50 miliardi di dollari nell’ambito del Troubled Asset Relief Program (TARP), ma ha dovuto cedere il 60,8% delle azioni di New GM al Tesoro degli Stati Uniti e il resto al fondo di assistenza sanitaria per i pensionati iscritti al sindacato United Auto Workers, ai governi del Canada e dell’Ontario e ai detentori dei bond emessi dalla vecchia GM. L’amministrazione Obama ha spinto alle dimissioni l’allora CEO di GM Rick Wagoner e l’azienda ha subito una ristrutturazione diretta dall’Auto Task Force costituita appositamente dal Governo, cedendo di fatto a quest’ultimo il controllo manageriale.

Pianificate l’addio definitivo a sovvenzioni o sgravi fiscali. Nel momento in cui un’azienda accetta sovvenzioni o sgravi fiscali, i suoi manager devono predisporsi ad affrontare un futuro deprivato di questi benefici. I sussidi alla produzione offerti in base al CHIPS and Science Act, per esempio, saranno probabilmente erogazioni una tantum, intese a compensare gli elevati costi di costruzione. Ma queste sovvenzioni, di per sé, non ridurranno i costi operativi se non nella misura in cui faranno scendere il costo del capitale e di conseguenza abbasseranno l’ammortamento per wafer prodotto. Inoltre comportano dei vincoli – in futuro potrebbero esserci delle restrizioni all’investimento in altri Paesi o sulle loro operations. La domanda che dovranno porsi gli executive sarà come affrontare i maggiori costi dei materiali (che in gran parte dovranno essere ancora importati), la disponibilità di lavoratori qualificati, e altri costi secondari.

Una teoria sottostante ai sussidi previsti nell’IRA e nel CHIPS and Science Act è che i produttori svilupperanno economie di scala e ridurranno i loro costi man mano che procedono lungo la curva di apprendimento, e potrebbe essere vero. Ma i leader aziendali devono capire che gli obiettivi del Governo non si concentrano necessariamente sulla profittabilità delle imprese. Per esempio, il CHIPS and Science Act ha come priorità garantire la produzione interna di semiconduttori avanzati per usi militari e commerciali essenziali, non mira alla profittabilità dei produttori nazionali, obiettivo che compete ai loro gruppi dirigenti. Allo stesso modo, alcune sovvenzioni previste dall’IRA o dall’IIJA richiederanno percentuali via via sempre maggiori di produzione nazionale e verranno progressivamente eliminate, perciò i manager hanno bisogno di un piano per essere competitivi quando si verificheranno queste condizioni.

STIAMO ENTRANDO in un nuovo ordine mondiale, in cui i Governi usano sempre più frequentemente strumenti di politica industriale per influenzare la strutturazione e l’ubicazione delle operations aziendali, la scelta dei prodotti da vendere e dei clienti a cui venderli. Per le aziende che operano in diversi Paesi, adeguarsi a queste politiche non sarà facile. I manager devono capire gli obiettivi dei Governi, cercare di educare funzionari pubblici e staff governativo, e ottimizzare le loro attività operative di conseguenza. Le strategie aziendali costruite in quella che probabilmente vedremo ex-post come l’epoca d’oro della globalizzazione andranno riadattate a un mondo più frammentato, tenendo conto dei diversi contesti e dei diversi vincoli nazionali e tagliando approcci su misura per quei mercati. Sarà molto più difficile avere una risposta “universale”.

Willy C. Shih è Professore di Management alla Harvard Business School.