SISTEMA MONDO

Clausole di salvaguardia: l’enigma del 2020-21

Emilio Rossi

06 Marzo 2019

Negli ultimi mesi il quadro dell’economia italiana si è notevolmente deteriorato. Archiviato il 2018 con una recessione negli ultimi due trimestri, uno spread intorno a 270 punti base che si declina in tassi di interesse più elevati per imprese e famiglie, un clima di fiducia di imprenditori e consumatori in calo significativo, il 2019 non ha dato finora segni di miglioramento.

Molto si è scritto sui problemi strutturali dell’Italia (finanza pubblica, bassa produttività, divario Nord-Sud, burocrazia inefficiente, pochi investimenti in ricerca) e su come la legge di bilancio 2019 non contenga misure che affrontino tali nodi ma anzi li aggravino. Le misure chiave introdotte dal governo Conte (reddito di cittadinanza, quota100 per le pensioni) appesantiscono i conti attuali e futuri dello Stato senza per contro essere in grado di rilanciare i consumi e l’occupazione, anche a causa di meccanismi di applicazione alquanto farraginosi. In un quadro globale in rallentamento anche la spinta delle esportazioni appare appannata e l’ipotesi di una crescita del Pil reale italiano di 1% nel 2019 adottata nella Legge di bilancio ha ormai veramente poche probabilità di verificarsi.

Le previsioni di consenso della maggior parte dei centri di ricerca e delle istituzioni internazionali sono che nel 2019 l’Italia sarà nel caso più ottimistico in stagnazione o in minima crescita, con conseguente riduzione, anche se lieve, del tasso di inflazione. Il risultato sarà un Pil nominale decisamente più contenuto di quello che il Ministero Economia e Finanza (MEF) ha utilizzato per stimare le entrate fiscali e le spese di supporto sociale. In altre parole, per il 2019 si sta creando un (ulteriore) buco di bilancio a causa di minori introiti e maggiori spese rispetto a quanto inizialmente stimato. Secondo stime Oxford Economics il rapporto deficit/Pil si situerebbe intorno al 2,5%. È quindi probabile che per il 2019 si renda necessaria una manovra aggiuntiva, peraltro negata decisamente dal ministro Tria.

Tuttavia, il vero test per il governo Conte sarà la definizione della Legge di bilancio 2020, nella quale il Governo dovrà fare i conti non solo con un quadro tendenziale peggiorato significativamente, ma anche con quelle clausole di salvaguardia introdotte nella legge di bilancio al fine di ottenerne l’approvazione dall’Unione europea.

Le clausole di salvaguardia consistono nell’ipotesi di aumenti di entrate tributarie (per il 2020-21 quasi sicuramente aumenti IVA) da introdurre in maniera automatica ove il rapporto deficit/Pil (o meglio ove il bilancio primario strutturale) andasse fuori dai parametri concordati. Le clausole di salvaguardia hanno una storia che precede di parecchi anni l’arrivo del governo Conte. Ciò che rende difficoltosa la Legge di bilancio 2020 (e poi quella 2021) è l’ammontare delle clausole, ossia 23,1 miliardi (28,8 per il 2021). Negli ultimi anni le clausole sono state disattivate, in misura variabile a seconda degli anni, finanziandole in deficit; in altre parole ottenendo flessibilità dalla Commissione Europea (CE). Per il 2020 questa “tecnica” appare di improbabile applicazione data la dimensione delle clausole a fronte di un saldo di bilancio primario strutturale verosimilmente in deficit, soprattutto in eventuale assenza di manovrina aggiuntiva nel 2019.

Quali le implicazioni per la politica di bilancio e per il Governo? La prima considerazione è che è molto probabile che nel 2019 il Governo debba effettuare una manovra aggiuntiva e che sarebbe anzi deleterio rinviarla (a prescindere dagli accordi con la CE). La seconda è che la scrittura della Legge di bilancio 2020 rischia di diventare un esercizio pericoloso per la tenuta del Governo e per il Paese.

In sostanza il Governo avrà di fronte solo poche alternative (o un mix di esse): 1) aumentare esplicitamente le tasse, forse con una patrimoniale, 2) tagliare significativamente le spese, andando a toccare interessi corporativi molto forti, molti dei quali peraltro difesi da questa o quella parte del Governo, 3) finanziare le clausole in deficit, entrando in rotta di collisione con la CE che non avrebbe altra scelta che avviare la procedura di deficit eccessivo (Excessive Deficit Procedure).

Inoltre, ove i partiti che sostengono il governo Conte volessero portare avanti i loro programmi, quali l’ulteriore superamento della legge Fornero o l’avvio della costosissima flat-tax, occorrerebbe aumentare di conseguenza la dimensione delle coperture. Le inevitabili frizioni tra i partiti che sostengono il Governo indurrebbero ulteriori reazioni dei mercati finanziari e delle agenzie di rating, con conseguente peggioramento dello spread e dello stesso deficit.

La copertura della clausola di salvaguardia 2020, circa 1,3% del Pil o 1,8% in assenza di manovrina 2019, diviene quindi un enigma di ardua soluzione - e ancor di più lo diventa l’aggiustamento complessivamente necessario per le finanze pubbliche nel 2020, in presenza peraltro di stagnazione economica. La tenuta del Governo sarà messa a dura prova perché in ogni caso la Legge di bilancio dovrà scontentare una parte significativa dell’elettorato dei partiti che lo sostengono.

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